从事业到企业：军工科研院所改制深度报告(节选)

发布者:浏览次数:

行业观点

军工科研院所掌握我国核心优质军工资产，改制是当前大势所趋：在我国，军工科研院所是国防武器装备研制的生力军，集中掌握着最核心的军工技术、最密集的高科技人才和专家资源，普遍具有轻资产、高收益的特点。军工科研院所起源于计划经济年代，大多采取“苏联模式”下的事业单位管理制度。在当前市场经济大环境下，事业制的军工科研院所逐渐显现出一些管理体制的局限性，只有尽快、有序改制为企业，才能够盘活存量资产、引入市场竞争，从而加快科技成果转化、产生更大的经济效益。此外，军工科研院所改制还是打通军工资产证券化、深化军民融合的必然要求，是新一轮军工体制改革的关键。

军工科研院所改制将参照企业管理制度开展：军工科研院所改制的目标是建立现代企业制度，将国有经济与市场经济有机结合，以更好地促进国防科技成果的转化与产出。大体上讲，科研院所科研转企的路径可以被归纳为转变为企业和兼并企业两大类四种方式。无论采取哪种改革路径，各院所都需要首先进行管理体制的改革，具体将牵涉到资产清算与产权变更、会计准则与成本核算、经费来源与收入分配、人员编制与社保福利等多个方面的变革。

各军工集团事业单位改革方案轮廓渐晰，静待配套政策落地：十二大军工集团的改革深化推进起始于2013年，各大军工集团都进行了相关的产业重组整合。结合今年年初的国防科工局召开全面深化改革领导小组第十五次会议内容，目前军工科研院所首批转制名单已明确，各个军工集团的事业单位改革方案已经基本确认，后续将加快制定和出台军工科研院所转制实施意见。预计近期将有税收、人员处置等配套政策出台。配套政策完备之后，军工事业单位大概可在两年左右完成改革。

军工科研院所——国防武器装备研制的生力军

我国的科研体系主要由国有研究与开发机构（国有科研院所）、高等学校、企业研发部门等方面组成。科研院所、高等学校负责基础性与前瞻性的研究，企业科研机构则履行科技成果向市场应用转化的职能。

国有科研院所是我国研究开发的重要力量，包括中国科学院、中国农业科学院、中国医学科学院、中国环境科学研究院等。

在计划经济时期，我国的科研资源主要分布在独立科研院所，科研工作也主要在独立科研院所和高等学校中进行。随着我国科技体制改革的进行，国家向科研机构的财政拨款占比在逐年减少，我国的科研主体正在从独立科研院所向企业进行战略迁移。

在科技成果转化过程中，先期研究对学术水平和研发条件要求较高，研发任务主要由国有科研院所与高校承担；而从科研成果到大规模的产业应用转化具有高风险高回报、低学术水平的特点，高校与科研院所参与较少。同时，普通企业由于无法达到大规模产业应用转化研究的知识储备与能力要求，科技成果转化具有局限性。在我国，科技成果的大规模应用转化水平较低，科技体制改革应运而生。

我国的国防科技管理体制

我国原有的国防工业体制是在计划经济体制下仿苏联模式逐步建立起来的，采用“厂所分离”模式，即将科研院所与生产工厂分离，科研院所主要负责装备的设计和研发，而生产工厂主要负责生产和制造。在当时特定的历史背景下，我国形成了由中科院、部委科研院所、地方政府科研院所、高校科研院所、国防科研院所和企业科研院所组成的较完整科技体系，成为当时国防安全与经济建设的重要保障。

建国以来，我国的国防科技工业管理体制经历过数次变革。目前的国防科技工业主要由工业和信息化部建制下的国防科技工业局和中央军委下属的装备发展部领导。

1998年，九届全国人大一次会议通过《关于国务院机构改革方案的决定》，将原国防科工委管理国防工业的职能、国家计委国防司的职能以及军工总公司承担的政府职能统一起来，组建新的国防科学技术委员会，并成为国务院的职能管理部门之一。

2008年，十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，组建工业和信息化部，同时组建国家国防科技工业局，负责对承担武器装备科研生产任务的企事业单位进行管理，不再保留国防科学技术工业委员会。

2016年，中央军委组建装备发展部，其前身是中国人民解放军总装备部，简称军委装备发展部，是中央军委15个职能部门之一，主要履行全军装备发展规划计划、研发试验鉴定、采购管理、信息系统建设等职能，着力构建由军委装备部门集中统管、军种具体建管、战区联合运用的体制架构。

现阶段我国国防科技工业的主要特点为：1）军政分离，政企分开，供需分离，国防科工局负责对承担武器装备科研生产任务的企事业单位进行管理，装备发展部主要履行全军装备发展规划计划、研发试验鉴定、采购管理、信息系统建设等职能；2）引入竞争，在市场竞争机制的改革推动下，将军品采购方与军品研制和生产方分开；3）军工企业转轨改制，鼓励部分有实力的企业上市，吸引非公有制经济参与军工等。

事业单位体制下的军工科研院所

在新中国建立之初，原有的教育、科学、卫生等社会服务行业被收为国有，随后全部由政府投资，形成了以“苏联模式”为蓝本的计划经济体制独有的社会组织形态，即事业单位。

我国的军工科研院所大多为军工科研事业单位，多单纯从事研究开发活动，且由国家计划安排，与实际生产和应用不直接相关。在“厂所分离”模式下，军工科研院所成为了掌握最核心的军工技术、聚集最密集高科技人才和专家资源的国防工业核心，普遍具有轻资产高收益的特点，为我国经济发展初期的航天、军事等领域的快速发展提供了有力保障。

军工科研院体系庞大，是我国国防武器装备研制的生力军。

军工科研院所最早隶属于1958年组建的国防科委，由第五、六、七、十等四大研究院组成，其中五院是航天专业，六院是航空专业，七院是舰艇专业，十院为军事无线电电子专业。

1965年左右，国防科委科研院所集体转制，隶属于各机工部。文化大革命前后，这些科研院所转入工业部或划归部队，分别由总参、海军、空军、二炮领导。

1982年，成立国防科工委，统一负责管理国防科研生产任务。随后逐步撤销各工业部，成立各军工总公司，并逐步改组为十二大军工集团。同时，军工科研院所在管理上进行了重新划归，形成当前科研院所隶属于各军工集团的管理模式。部分未被划归的科研院所，如中科院长春光机研究所，中国工程物理研究院等，也是国防工业体系的组成部分，其从事的国防科学研究更加偏重理论。

在目前十二大军工集团中，中航工业、中船重工、中船工业、兵工集团、兵装集团以及中核工业以企业作为二级单位，科研院所则隶属于各级子公司；而航天科技、航天科工及电子科技集团以科研院所为二级单位，企业则作为科研院所的下属单位。

为什么要进行军工科研院所改制？

-事业单位体制无法适应当前的市场经济环境

在我国，包括军工科研院所在内的各级科研院所绝大部分属于典型的事业单位。传统事业单位完全由政府主导，其经费一般依靠财政拨款，人员列入国家编制，生产经营活动遵循国家计划，因而也很少参与到市场竞争的机制当中。

改革开放以来，事业单位管理体制下的科研院所的多种历史局限性逐渐凸显，其封闭的结构、独立的运作机制、相对滞后的管理模式、单一的投资渠道等特征，对科研院所的长期发展形成了相当的障碍。

从体系结构来看，所有的科研机构根据布点的需要在各自的研究领域自成体系从研究开发直至完成课题，基本上都是按计划生产与内部循环。一个科研机构不仅在财务上是独立核算单位，在学术和技术上也是自我封闭的独立单元，这种封闭的体系结构使科研机构形成条块分割的管理局面。

从成果转化效果来看，事业编制下的多数科研机构与生产领域市场领域几乎不（或很少）发生关系。虽然有些科研机构会设置生产基地，但并未达到规模水平，多数仅为检验科研成果水平高低的场地。这使得科研成为一项在政府领导下的研究活动，依靠政府转化和促进物质生产，而对科研转化结果和产业化关心较少。

从院所间合作机制来看，产生于特定时期的各科研院所行业划分较细，且研究标准不一，造成一些在行业相通或相近的院所之间无法达成协作创新，甚至存在利益冲突。

从管理机制来看，科研院所自身事业制特征的管理模式相对滞后，无法适应市场经济瞬息万变的发展进程。其管理的滞后性主要体现在三个方面：1）决策机制效率低下，采取层层汇报的决策链，导致信息传递时间过长；2）采用归口管理，科研机构与生产和市场环节向割离；3）工资制度、激励制度脱离市场，人才流失问题凸显。

就投资渠道而言，事业制科研院所唯一的资金来源为国家财政拨款；此外，机构内科研人员的养老和医疗保险均未纳入社会保障体系。导致资金进入渠道单一，紧急科研项目缺乏经费支撑，同时国家财政也背负不小的负担。

此外，由于传统上科研院所习惯于国家支持，导致科研成果的生产转化价值被弱化，市场经济机制下，其造血能力和运转效率都不再具备竞争力。

高投入、低产出是事业制科研院所面临的核心矛盾。改革科研院所封闭的体制结构、引入市场化的管理机制，能够有效优化科技力量布局和科技资源配置，促进科研机构成为技术创新和市场竞争的主体，从而从根本上解决上述问题。

-军工科研院所改制是打通军工资产证券化的关键一步

当前我国军工企业正处于由单一财政拨款迈向融资渠道多元化的新时期，军工资产证券化是盘活存量资产、拓宽融资渠道、优化资源配置的重要抓手。

我国的军工资产证券化起始于1990年，经历了民用资产证券化、军民两用资产证券化的早期阶段。如今，军用资产证券化的局面正逐步打开。

1990-1998年是我国军工企业民用资产证券化时期。1990年，上交所和深交所相继成立，企业上市、经营性资产证券化的大幕拉开。各大军工企业也以旗下民用资产试水，如船舶集团的民船资产，兵器兵装集团的汽车、摩托车，中航系的商贸零售、地产等资产，都率先进入资产证券化的行列。

1999-2006年是我国军民两用资产步入证券化高峰期。这一时期，一些军民两端通用性强的军工企业资产集中上市，如航空、电子等行业。具体而言，航天科技集团火箭股份（航天电子）、中国卫星，航天科工集团航天长峰等军民两用产品企业买壳上市；上市公司产品延伸至航空航天及电子信息化产品。

2007年至今是我国借助上市公司平台推进军工资产证券化时期。国防科工委先后出台《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》、《军工企业股份制改造实施暂行办法》，核心重点保军资产之外的绝大部分军用资产被准予进行股份制改造，代表我国最高技术水平的军工资产得以上市。在这一时期，中船重工集团以中国重工为平台装入了核心军船资产，中航工业旗下的轰炸机、歼击机等核心军机资产也得以实现证券化。

目前，我国十二大军工集团下属已拥有近百家上市公司，资产证券化改革已由最初的民品上市，发展到注入军品配套业务，再到注入核心军品资产。事业制科研院所所代表的最优质的军工资产，由于采取事业编制而无法资本化，严重制约着各大军工集团资产证券化水平的进一步提升。因此，科研院所的改制和资产注入，将是新一轮军工体制改革的关键。

军工科研院所改制是深化军民融合的必经之路

近年来，我国军民融合政策持续出台，军民融合正走向加速落地。2017年1月，军民融合的最高领导机构中央军民融合发展委员会设立。2017年有关部门将出台一揽子政策加速推进军民融合深度发展，全面推进国防工业军民融合指导意见和军民融合“十三五”规划已经指定并有望年内出台。

军民融合可以分为三个阶段：需求与预研、技术转移及成果转化以及生产和维修。目前，我国军工准入已开放至预研阶段，军民两用基础技术与共性技术的研究将会迎来民营企业的进入。军民两用计划具有资源共享、军民标准统一、多元投资与多元主体的特性。科研院所大多从事基础技术的研究与开发，很少注重技术的产出与市场化，预研阶段的开放与军民两用计划的实行将会使科研院所迎来新的生机。

民营资本进入国防科技工业领域是市场化经济发展的需求，也是我国军工产研未来发展的必然趋势。2012年，国防科工局、总装备部联合印发了《鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》。《实施意见》明确，国防科技工业引入民间资本要坚持“积极鼓励、正确引导、同等对待、确保安全”的原则，提出“在投资建设方面，民间资本参与国防科技工业放开类领域投资建设的，不限制投资比例，在办理方式上实行备案制”。明确鼓励民间资本进入国防科工投资建设，同时提出将“引导和支持民间资本有序参与军工企业的改组改制”。

一方面，军民融合的深化需依靠大型军工集团的兼并组建、军工集团注入民营资产、建立完善的竞争机制等方式实现；另一方面，军民融合过程中，军民两用技术的持续推进需要投资主体和资金来源的多元化；这一切都以军民资产企业化为前提。军工科研院所实施转企改制，引入多元化的资金来源和更加灵活的管理机制，将有效助力军工科研技术的市场化产出，从而产生巨大而直接的经济效益。

以美国的军民融合科技成果转化为例。根据《世界武器装备与军事技术年度发展报告（2015）》中描述，美国的“阿波罗”计划以255亿美元的研发投入，通过二次开发产生了约2万亿美元的直接经济效益，诞生出诸如IBM、通用电气、微软等一系列伟大的商业公司；“星球大战”计划产生的科技成果中，90%都成功转化为民用，并带来约35万亿和700亿美元产值。这些成果对美国科技和经济发展做出了巨大贡献。

阿波罗计划是美国从1961年到1972年组织实施的一系列载人登月飞行任务。目的是实现载人登月飞行和人对月球的实地考察，为载人行星飞行和探测进行技术准备。阿波罗计划最高峰时，有约两万家企业、200多所大学和80多个科研机构，超过30万人参与该项目的研发，该计划促进了多个领域的技术进步，催生了液体燃料火箭、微波雷达、无线电制导、合成材料、计算机、无线通讯等一大批高科技工业群体。后来通过该计划取得的技术进步成果转向民用，带动了美国整个科技的发展与工业繁荣。其二次开发应用的效益，远远超过“阿波罗”计划本身所带来的直接经济、社会效益。

“星球大战”是美国在1980年代研议的一个反弹道导弹军事战略计划，其核心内容是以各种手段攻击敌方的外太空的洲际战略导弹和外太空航天器，以防止敌对国家对美国及其盟国发动的核打击。星球大战计划在初期由于天基反导运载工具的短板而集中发展地基反导工程，在私人航天公司的技术不断进步背景下，天基反导工程的发展直接促进了相关运载工具的诞生与不断完善，星球大战计划也完成了由陆基中途防御系统（GMD）到目前的国家导弹防御系统（NMD）的演变。星球大战计划留下了巨量的军事科技遗产，天基反导运载工具是目前美国私人航天公司运载工具的早期形态，星球大战计划与目前美国民用商业航空航天的高度繁荣不可分离。

来源：司景喆  时代       军工新司路